Teil 2: Wirtschaftlichkeit & Finanzierung
Woraus resultieren die Wirtschaftlichkeitsvorteile bei PPP-Modellen?
Wie genau sieht ein Wirtschaftlichkeitsvergleich zwischen einem konventionellen und einem PPP-Infrastrukturprojekt aus?
Welche Finanzierungsmöglichkeiten gibt es für PPP-Projekte?
Sind Kommunalkredit-Finanzierungen überhaupt schlagbar?
Welche Rolle spielen Bürgschaften als Sicherheit?
_____________________
Woraus resultieren die Wirtschaftlichkeitsvorteile bei PPP-Modellen?
Hier spielen eine Reihe von Faktoren zusammen. Erst die Synergieeffekte aus den verschiedenen Aspekten führen dazu, dass PPP in vielen Fällen die wirtschaftlichere Variante ist. Ein Kernaspekt ist sicher die Risikoverteilung nach Risikokompetenz zwischen privatem und öffentlichem Partner. Für die Kommune können außerdem Kosteneinsparungen durch Ausschreibung eines Gesamtleistungspakets entstehen.
Ein anderer Vorteil liegt in der ganzheitlichen Planung des Projekts. Die Zuständigkeiten liegen grundsätzlich in einer Hand. Der Privatanbieter wird beispielsweise nicht nur mit dem Bau, sondern auch mit dem anschließenden Betrieb und der Instandhaltung einer Immobilie beauftragt. Folglich liegt es im eigenen Interesse des Privaten, die Kosten des Projekts während der Betriebszeit so niedrig wie möglich zu halten - z.B. durch den Einsatz qualitativ hochwertiger Materialien in der Bauphase. Hiervon profitieren beide Seiten: Der Privatanbieter kann seinen Gewinn durch niedrige Kosten steigern, die Kommune hat entweder die Option, die regelmäßigen Entgeltzahlungen zu reduzieren bzw. von Anfang an geringere Betriebskosten fest zu schreiben.
Weitere Vorteile können sich durch Zeit- und Kostenersparnis in der Bauphase ergeben: In Großbritannien entstehen laut Berechnungen des Britischen Rechnungshofs (National Audit Office) durch öffentliche Investitionen in Form von PPP-Modellen durchschnittlich 70 % weniger Preisüberschreitungen und 66 % weniger Bauzeitverzögerungen.
Ein letzter und bedeutsamer positiver Aspekt ist der Ideen- und Kostenwettbewerb auf Seiten der Bieter, der zu besseren bzw. innovativeren Gesamtlösungen führen kann.
Für den Wirtschaftlichkeitsvergleich gibt es noch kein einheitliches Modell. Eine Arbeitsgruppe unter Leitung der PPP-Task Forces des Bundes und aus Nordrhein-Westfalen ist derzeit dabei, eine einheitliche Methodik zu entwickeln. Die Ausführungen auf der Seite "Struktur eines PPP-Hochbauprojekts (Phase I)" beziehen sich im Wesentlichen auf Erkenntnisse der PPP-Task Force NRW und auf das Gutachten "PPP im öffentlichen Hochbau" (siehe Informationsmaterialien & Downloads ).
Welche Finanzierungsmöglichkeiten gibt es für PPP-Projekte?
PPP bedeutet nicht Bauen oder Sanieren ohne Geld. Denn zur Refinanzierung der getätigten Investitionen sowie der laufenden Betriebs- und Unterhaltungskosten zuzüglich einer angemessenen Kapitalverzinsung zahlt die öffentliche Hand dem privaten Partner ein Entgelt. Dieses muss haushaltsverträglich sein und in das Gesamtbild der kommunalen Investitionstätigkeiten passen.
Grundsätzlich bieten sich zwei verschiedene Finanzierungswege an: eine Projektfinanzierung oder ein Forderungsverkauf bzw. eine Forfaitierung mit Einredeverzicht (vendre à forfait = in Bausch und Bogen verkaufen).
Mit der Erklärung eines Einredeverzichts verpflichtet sich die Kommune, der finanzierenden Bank das mit dem Privaten vertraglich vereinbarte PPP-Entgelt bedingungslos zu zahlen. Zuvor hat der private PPP-Partner seine Forderungen an die Kommune der finanzierenden Bank verkauft. Auf diesem Weg lassen sich kommunalkreditähnliche Konditionen erreichen, die Kommune kann jedoch keine Einwendungen gegenüber der Bank geltend machen und ihr gegenüber Zahlungen wegen Schlechtleistungen reduzieren. Das Vertragsverhältnis zwischen öffentlichem und privatem Partner bleibt hiervon jedoch unberührt.
Dennoch: Eine vollständige, von vornherein erfolgende Forfaitierung mit Verzicht auf Einreden bei Schlechtleistung in Bezug auf künftige Gewerke ist nicht empfehlenswert und würde vermutlich auch von der Kommunalaufsicht sehr kritisch beäugt. Einfacher werden es die Modelle haben, in deren Rahmen Entgeltforderungen des privaten Partners an die Kommune anteilig (z.B. für die Investitionsphase) an die Bank verkauft werden und die Kommune nur auf Einreden bezüglich bereits abgenommener Leistungen verzichtet – zum Beispiel nach Ausstellung von Zwischentestaten. Auf diese Weise können kommunalkreditähnliche Konditionen bei eingeschränktem Risiko erreicht werden.
Im Rahmen einer Projektfinanzierung nimmt der private Partner die Investitionssumme zu Marktkonditionen auf. Infolgedessen sind die reinen Finanzierungskosten des Projekts insgesamt höher als bei der Finanzierung durch einen Kommunalkredit. Kommunalkredite sind wegen geringerer Risiken für die finanzierende Bank kostengünstiger. Der Vorteil für die Kommune liegt bei der Projektfinanzierung zum einen in der Risikoallokation, denn das Finanzierungsrisiko wird auf den Privaten verlagert. Zum anderen erfolgt hier die Entgeltzahlung in der Regel direkt an den privaten Projektpartner. Das heißt, die Kommune kann bei Leistungsstörungen schnell reagieren und Entgeltzahlungen kürzen. Aufgrund der höheren Kosten, aber auch des höheren Aufwands im Vorfeld, kommen Projektfinanzierungen tendenziell eher bei größeren Projekten zur Anwendung.
Weitere Informationen finden Sie auch in den folgenden Broschüren:
Finanzierungleitfaden NRW (2004)
PPP-Leitfaden Bayern, Teil 2 (2006)
Sind Kommunalkredit-Finanzierungen überhaupt schlagbar?
Isoliert betrachtet wird es schwierig sein, die Finanzierungskosten für einen Kommunalkredit zu unterbieten, wenn nicht ein Forfaitierungsmodell (siehe vorherige Frage) gewählt wird. Handelt es sich aber um ein größeres PPP-Projekt, können die höheren Finanzierungskosten am Anfang möglicherweise über Einsparungen im weiteren Lebenszyklus eines PPP-Projekts ausgeglichen werden.
Welche Rolle spielen Bürgschaften als Sicherheit?
Hier gibt es keine wesentlichen Unterschiede zu konventionellen Baumaßnahmen der öffentlichen Hand: In der Bauphase sind Vertragserfüllungsbürgschaften und Fertigstellungsgarantien üblich, damit das Bauerstellungsrisiko beim Privaten liegt. In der Betriebsphase eines PPP-Projekts ist zu überlegen, ob Bürgschaften evtl. durch die Einrichtung einer Instandhaltungsrücklage vermieden werden können, die dann bei Insolvenz des privaten Partners an die öffentliche Hand fällt.