Struktur eines PPP-Projekts
Kein PPP-Projekt ist wie das andere, eine Projektstruktur "von der Stange" kann es daher nicht geben. Mit den folgenden Seiten wollen wir dazu beitragen, dass der Einstieg in ein PPP-Projekt nicht über das Wälzen umfangreicher Druckwerke erfolgen muss. Wir hoffen, dass dieser Überblick Ihnen eine erste Orientierung verschafft.
Die Darstellung orientiert sich im Wesentlichen an den Ausführungen des PPP-Leitfadens, der Bestandteil des vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBS) in Auftrag gegebenen Gutachtens "PPP im öffentlichen Hochbau" ist und an dem PPP-Handbuch in 2. Auflage, herausgegeben vom BMVBS und dem Deutschen Sparkassen- und Giroverband. Zudem wurden Informationsbroschüren der PPP-Task Force im Finanzministerium Nordrhein-Westfalen sowie weitere Informationen ausgewertet. (siehe Informationsmaterialien & Downloads).
Das Grundgerüst eines PPP-Lebenszyklusmodells finden Sie rechts in der Informationsspalte.
Der Übergang zwischen den einzelnen Phasen ist fließend und die dargestellte Struktur ist insofern nicht starr. Der PPP-Beschaffungsprozess insgesamt ist durch eine besondere Dynamik gekennzeichnet, denn in allen Phasen müssen sich alle Beteiligten die Projektziele vor Augen halten. Dies kann (und sollte!) zu Anpassungen im laufenden Prozess führen: seltener hinsichtlich der Zielsetzungen, häufiger aber bei den Maßnahmen zur Zielerreichung. Entscheidend ist, dass relevante Informationen in allen Phasen sowohl der öffentlichen, aber auch der privaten Seite zugänglich sind. Ohne diese Kommunikationsbereitschaft können die für ein PPP-Projekt Ausschlag gebenden Synergien nicht erreicht werden.
Ergänzend zu dieser ablauforientierten Darstellung können die themenorientierten FAQ's (Häufige Fragen) hinzugezogen werden.
Kurzübersicht der Projektstruktur
Bedarfsfeststellung und Identifizierung potenzieller Projekte
I. Identifikation potenzieller Projekte
II. Grobspezifikation der Beschaffungsvarianten
III. Eignungstest für ein PPP-Modell
IV. Information an die Kommunalaufsicht
Vorbereitungsarbeiten für ein Vergabeverfahren
I. Vertragsgestaltung
II. Finanzierung
III. Machbarkeitsstudie & Wirtschaftlichkeitsprognose
IV. Kommunalrechtliche Rahmenbedingungen
Ausschreibung und Vergabeverfahren
I. Auswahl des Vergabeverfahrens
II. Erstellung der Vergabeunterlagen & Teilnahmewettbewerb
III. Ablauf des Verhandlungsverfahrens
Vertragsdurchführung
PPP im Straßenbau
Im letzten Jahrzehnt wurden überwiegend Erfahrungen mit PPP-Modellen im öffentlichen Hochbau gesammelt. Auch die Grundlagenarbeit hat sich auf diesen Bereich konzentriert und nicht alle Erkenntnisse lassen sich auf PPP-Modelle im Straßenbau übertragen.
Inzwischen werden aber mehr und mehr PPP-Straßenprojekte umgesetzt und es gibt erste konkrete Erkenntnisse zu Besonderheiten im Vergleich zum Hochbau.
Im Bundesfernstraßenbau fand bei den ersten PPP-Projekten zunächst das sog. A-Modell Anwendung. Dabei erhält der private Partner neben einer Anschubfinanzierung für jeden definierten Nutzer der Straße einen bestimmten Betrag. Aus welcher Quelle die notwendigen Gelder stammen, spielt dabei keine Rolle, typischerweise wird beim A-Modell die streckenbezogene LKW-Maut zur Refinanzierung an die privaten Konzessionäre weitergeleitet.
Allerdings hat sich insbesondere infolge der Wirtschaftskrise beim A-Modell herausgestellt, dass die Frequentierung der Strecke durch mautpflichtige LKW und damit die Mauteinnahmen relativ schwer abschätzbar und daher risikobehaftet sind. Der Konzessionsnehmer trägt hier das volle Verkehrsmengenrisiko.
Ein weiteres Modell ist das sog. F-Modell oder auch Nutzermaut-Modell genannt.
Hier erhält der Konzessionsnehmer keine Vergütung durch den Staat (abgesehen von einer etwaigen Anschubfinanzierung), sondern ist berechtigt eine Maut direkt von den Nutzern der Straße zu erheben. Folgende Risiken werden im Rahmen dieses Modells an den Privaten übertragen: Verkehrsmengenrisiko, Mauthöhenrisiko, Mauterfassungsrisiko, Verfügbarkeitsrisiko.
Bislang sind 2 Projekte im Rahmen dieses F-Modells realisiert worden. Der Warnow-Tunnel in Rostock wurde im Herbst 2003 in Betrieb genommen, der Herrentunnel unter der Trave bei Lübeck folgte im Jahr 2005.
Im Bundesfernstraßenbau findet derzeit bevorzugt das Verfügbarkeitsmodell Anwendung. Auch hier plant, baut, finanziert und betreibt ein privater Partner die Straße bzw. ein Straßennetz und stellt es dem öffentlichen Auftraggeber zur Verfügung. Einzelfallbezogen kann der Auftragnehmer auch weitere Aufgaben des Betriebes übernehmen, wie z.B. Winterdienst, Grünpflege, Reinigung, ggf. Raststätten, etc..
Die Vergütung kann aus mehreren Bestandteilen (Verfügbarkeitsentgelt, Erhaltungsentgelt, verkehrsabhängiges Entgelt) bestehen, wobei das Verfügbarkeitsentgelt hier die größte Rolle spielt. Es lässt sich mit einem Betreiberentgelt vergleichen, das in Abhängigkeit von der Verfügbarkeit der Straße aus dem Haushalt des Auftraggebers gezahlt wird. Für die betriebliche Unterhaltung wird üblicherweise ein "Service-Level-Agreement" abgeschlossen. Über ein Bonus-Malus-System können weitere Anreize gesetzt werden.
Es hat sich gezeigt, dass PPP-Hoch- und Tiefbauprojekte sehr unterschiedliche Anforderungen an die Projektbeteiligten stellen und einer ganz anderen Herangehensweise bedürfen.
Charakteristika kommunaler Straßennetze
Kennzeichnend für kommunale Straßennetze ist, dass sie im Verantwortungsbereich verschiedener Baulastträger bewirtschaftet werden und sich zudem noch weitere Kontaktpunkte zu anderen Akteuren ergeben. Diese müssen im Rahmen eines PPP-Projektes genau betrachtet und entsprechende Schnittstellenlösungen erarbeitet werden:
- Schnittstelle Baulaststrägerschaft: Hier ergeben sich mitunter gegenteilige Interessen hinsichtlich langfristiger Konzeptplanung, Bereitstellung eigener Ressourcen, Berücksichtigung von Anliegerbelangen, Wirtschaftsinteressen, etc.
- Schnittstelle Ver- und Entsorgung: Da sich die Rechte der Ent- und Versorgungsunternehmen und die daraus resultierenden Eingriffsmaßnahmen in Frequenz und Umfang nicht vorherbestimmen lassen, entstehen für den privaten Betreiber erhebliche (betriebswirtschaftliche) Risiken. Lösungswege können hier abgestimmte Eingriffsregelungen oder der (teilweise) Verbleib daraus resultierender Risiken bei der öffentlichen Hand sein.
- Schnittstelle Anlieger/Dritte: Auch die Interessen mittelbar Beteiligter sind zu berücksichtigen und die damit verbundenen Risiken zu verteilen. Ggf. muss auch hier ein Teil der Risiken bei der öffentlichen Hand verbleiben.
- Kreuzungen/Einmündungen: Hier geht es nicht nur um Kreuzungen mit anderen Straßenbaulastträgern sondern auch um Bahn- oder Gewässerkreuzungen. Fragen hinsichtlich der Kostenteilung und Unterhaltungs(mehr-)aufwendungen sind hier zu regeln.
Als besondere Erfolgsfaktoren für PPP-Modelle im kommunalen Straßenbau werden Durchsetzbarkeit und Akzeptanz im politischen Raum, sorgfältige und umfassende Projektvorbereitung sowie die Möglichkeit, das Projekt wirtschaftlich und marktfähig zu gestalten, genannt.
Einige der zu diesem Thema bereits erschienenen Unterlagen stehen Ihnen hier unter Informationen & Downloads zur Verfügung.
Außerdem möchten wir auf die Netzwerkpartnerschaft "PPP für kommunale Straßen" bei der VIFG (VerkehrsinfrastrukturfinanzierungsGesellschaft mbH) hinweisen. Hier können Kommunen, die PPP-Projekte in Straßenbau und Straßenerhaltung vorbereiten oder bereits umsetzen, ihre Erfahrungen diskutieren und austauschen. Die VIFG hat für die Netzwerkpartnerschaft die Organisation übernommen.