Phase IV: Vertragsdurchführung
Grundsätzliches
Organisatorisch empfiehlt sich für die gesamte Phase der Vertragsdurchführung die Einrichtung einer Steuerungsgruppe oder eines Vertragsbeirates aus Vertreterinnen und Vertretern der öffentlichen Hand und des privaten Partners. Dieses Team regelt Unstimmigkeiten oder verhandelt über Änderungswünsche der Partner. Der Vorsitz liegt grundsätzlich in der Hand des öffentlichen Auftraggebers.
Das laufende PPP-Projekt sollte regelmäßig auf Effizienz (Wirtschaftlichkeitskontrolle) und Effektivität (Zielerreichungs- und Wirkungskontrolle) überprüft werden. Diese Überwachung ist Voraussetzung dafür, dass die öffentliche Hand zeitnah auf eventuelle Nicht- oder Schlechtleistungen des Privaten oder sonstige Unregelmäßigkeiten oder Abweichungen von vertraglichen Vereinbarungen reagieren und damit die Zahlung des Leistungsentgelts entsprechend der tatsächlichen "Performance" des Privaten aktiv steuern kann.
In der Praxis hat sich gezeigt, dass häufig die Einflussnahme der öffentlichen Hand sehr pauschal in den Verträgen formuliert ist. Zu empfehlen wäre hier, bereits in der Vertragsgestaltung konkrete Controlling-Mechanismen festzulegen. Dies ist nicht mangelndem Vertrauen geschuldet. Ganz im Gegenteil: In der Praxis wird auch von Seiten der privaten Partner häufig der Wunsch nach einer engen und kooperativen Begleitung durch den Auftraggeber geäußert.
Wirksame Leistungs- und Erfolgskontrollen durch die zuständigen Kontrollorgane der Verwaltung setzen voraus, dass in der Planungsphase des Projekts (siehe insb. Phase I) Ziele präzise formuliert wurden, die dann in die funktionale Ausschreibung eingeflossen sind. Erste Eckpunkte für eine Kontrolle, ob die hier formulierten Ziele auch erreicht wurden, sind im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gesetzt worden und mussten spätestens während der Vertragsverhandlungen weiter konkretisiert werden. Hierzu gehören auch allgemeine Kontroll- und Informationsrechte auf der einen – der öffentlichen – und entsprechende Informationspflichten auf der anderen – privaten – Seite.
Als hilfreiche Mechanismen haben sich zum Beispiel die folgenden beiden Regelungen herausgestellt:
1. Service-Level-Vereinbarungen
Im Rahmen dieser Vereinbarungen werden Mindestwerte bzw. -kriterien für bestimmte Leistungen in der Bauphase, für den Bauunterhalt und die Betriebsphase bestimmt. Werden die Werte nicht eingehalten, hat der öffentliche Auftraggeber entsprechende Sanktionsmöglichkeiten. In der Regel werden dies Entgeltkürzungen sein.
2. Bonus-Malus-Systeme
Für eine effiziente und effektive Zielerreichung ist es wichtig, mit Anreizmechanismen zu arbeiten. Werden definierte Leistungen schneller und besser erreicht, als dies vertraglich vereinbart war, kann dies honoriert werden (Bonus), wird das Ziel nicht wie vereinbart erreicht, erfolgen vorher definierte Entgeltkürzungen. Es ist selbstverständlich, dass derartige Regelungen nur dort Sinn machen, wo der Private die Kosten durch das eigene Verhalten beeinflussen kann. Eine Malusregelung ist z. B. von Vorteil für Reaktionszeiten bei Betriebsstörungen: Wird eine Störung nicht innerhalb einer festgelegten Zeitspann behoben, kann der öffentliche Vertragspartner Leistungsentgelte kürzen.
Kündigungs- und Anpassungsregelungen
Grundsätzlich sollte ein PPP-Vertrag nicht kündbar sein, da sämtliche Kalkulationen langfristig erfolgen und im Kündigungsfall Ausgleichszahlungen fällig würden. Für genau definierte Gegebenheiten sollten dennoch für beide Seiten Kündigungsrechte mit vorher vereinbarten Kostenerstattungsansprüchen vereinbart werden. Andererseits sollte bei Vertragsabschluss erwogen werden, welche Anpassungsmechanismen ermöglicht werden sollten. Ist der Vertragsgegenstand beispielsweise ein Immobilienpool, könnten Regelungen getroffen werden für den Fall, dass ein Gebäude nicht mehr benötigt wird. Ist anfangs schwer absehbar, welche Laufzeit der Vertrag genau haben sollte, könnten zum einen Verlängerungsoptionen, zum anderen aber auch ein vorzeitiges Vertragsende mit vorher vereinbarten Ausgleichszahlungen vorgesehen werden. Ändern sich am Markt die Qualitätsstandards und möchte die öffentliche Hand diesen Modernisierungstrends folgen (z.B. Energieversorgung) kann der Private per Vertrag verpflichtet werden, sich an bestimmte Normen oder Indizes zu orientieren.
Zu beachten ist allerdings, dass grundlegende Änderungen von Vertragsinhalten nicht ohne erneute Ausschreibung erfolgen dürfen.
Planungs- und Bauphase
Die in der Planungs- und Bauphase typischen Risiken, die es durch ein angemessenes Controlling zu verhindern gilt, sind folgende:
- Gefährdung der Terminziele
- Gefährdung der Qualitätsziele
- Gefährdung der Quantitätsziele
Festlegungen organisatorischer Grundstrukturen im Vorfeld können hier später hilfreich sein:
Auskunfts- und Informationspflichten, Freigabe- /Abnahmeverfahren, Bemusterungstermine und Änderungsmanagement, Aufzeigen von Aufbau- und Ablauforganisation, Einbindung des Nutzers etc.
Grundsätzlich ist bei der Festlegung solcher Pflichten und organisatorischer Abläufe auf Ausgewogenheit zu achten. Einerseits soll dem Kontrollbedürfnis des Auftraggebers Rechnung getragen werden, andererseits soll dem Privaten Raum für Innovationen bleiben. Hierbei hat sich das Organisationshandbuch bewährt, in dem alle organisatorisch relevanten Fragestellungen fixiert werden.
Nutzungsphase
In der Nutzungsphase zielt ein umfassendes Controlling auf ein effizientes und strategisch ausgerichtetes Gebäudemanagement. Dabei spielen die folgenden Faktoren eine zentrale Rolle:
- Handlungsfelder des Gebäudemanagement
- Kostenstruktur der Nutzungsphase
- Strategien und Instrumente der Instandhaltung
- Verfügbarkeit und Kundenzufriedenheit
- Erreichbarkeit des öffentlichen Partners
Die wichtigsten und klassischen Handlungsfelder im Gebäudemanagement sind das technische, das kaufmännische und das infrastrukturelle Gebäudemanagement. In jüngerer Zeit muss aufgrund der steigenden Bedeutung der Themen Energieversorgung, Energieverbrauch und Nachhaltigkeit auch das Energiemanagement als Handlungsfeld beachtet werden.
Um eine Kostenbeeinflussung und –steuerung zu gewährleisten sollte die Kostenstruktur genau untersucht und festgelegt werden. Alternativen hierzu bieten verschiedenen DIN-Normen und Richtlinien. Welche Struktur sich für die jeweilige Immobilie und das entsprechend notwendige Controlling anbietet sollte mit dem privaten Partner festgelegt werden.
Die Strategien und Instrumente der Instandhaltung begleiten die gesamte Nutzungsphase und sind von zentraler Bedeutung. Instandhaltungen werden gegliedert in die Inspektion, die Wartung und in die Instandsetzung und subsumieren damit alle Maßnahmen zur Wahrung und Wiederherstellung des Gebrauchs-, Funktions- und Sollzustandes. Außerordentliche Instandsetzungen können durch unvorhergesehene Ereignisse notwendig werden und sind im Rahmen eines PPP-Modells vollumfänglich im wirtschaftlichen Risiko des privaten Partners.
Hier zeigt sich deutlich der große Vorteil von PPP: Durch die gemeinsame Betrachtung von Planung, Bau und Betrieb lässt sich die Strategie der Gesamtkostenminimierung am besten umsetzen.
Verfügbarkeit und Kundenzufriedenheit sind in der Nutzungsphase eines PPP-Modells die wichtigsten steuerungsrelevanten Größen. Dies sind die Aspekte, anhand derer die öffentliche Hand die Vertragserfüllung am deutlichsten ablesen kann. Sie können gut über Check-Listen mit verschiedenen Kategorien und Stufen der Zufriedenheit gemessen werden und geben damit ein relativ objektives Bild der Vertragserfüllung. Dies ist wiederum Voraussetzung für die leistungsgerechte Vergütung über Bonus-Malus-Systeme.
Die Erreichbarkeit des privaten Partners spricht die Kommunikation zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer an. Eine ausgewogene und funktionierende Mischung aus direkter und indirekter sowie planmäßiger und außerplanmäßiger Kommunikation wirken sich positiv auf die Kundenzufriedenheit aus. Darüber hinaus sollten Kleinigkeiten auch auf dem "kleinen Dienstweg" besprochen werden können.
Quelle: Angelehnt an die Ausführungen im PPP-Handbuch, 2. Auflage