III. Eignungstest für ein PPP-Modell
Die in Frage kommenden PPP-Realisierungskonzepte sollten nun vor ihrer Weiterentwicklung auf ihre grundsätzliche Eignung geprüft werden. Dies kann im Rahmen eines so genannten "PPP-Eignungstests" geschehen. Hierbei wird analysiert, ob die geplanten Maßnahmen bestimmte Anforderungen erfüllen, die aus der Erfahrung als wesentliche Erfolgskriterien für ein PPP-Projekt identifiziert wurden. Im Folgenden wird zunächst die Methodik dargestellt, die im Verlauf der PPP-Pilotprojektförderung in Nordrhein-Westfalen entwickelt wurde (aus: NRW-Broschüre "Eignungstest" – siehe Infospalte rechts).
Zunächst einmal ist zwischen nicht-projektbezogenen und projektbezogenen Eignungskriterien zu unterscheiden.
1. Nicht-projektbezogene Eignungskriterien
Bei den nicht-projektbezogenen Kriterien geht es in erster Linie um die grundsätzliche Bereitschaft der öffentlichen Hand zur Umsetzung des PPP-Gedankens. Der Auftraggeber geht die Verpflichtung ein, Entgeltzahlungen für den gesamten Lebenszyklus des Projekts zu leisten. Daher muss der Wille zur ganzheitlichen Betrachtung – über Kommunalwahltermine hinaus – gegeben sein.
1.1 Risikoverteilung
Wesentlich für den Erfolg des Projektes ist eine optimale Verteilung des Risikos. Der Risikobegriff wird dabei oft ausschließlich mit Gefahren, nicht aber mit Chancen für die Beteiligten in Verbindung gebracht. Der Grundgedanke im Rahmen einer PPP ist jedoch, dass eine Optimierung der Risikoallokation dadurch erfolgt, dass derjenige Partner das Risiko trägt, der es am besten einschätzen und handhaben kann. Das bedeutet auch, dass der Partner, der ein Risiko übernommen hat, alles daran setzen wird, dieses Risiko zu minimieren – eine Chance zur Kostenoptimierung also. Hat der private Partner beispielsweise das Bauunterhaltungsrisiko übernommen, wird er in der Bauphase vermutlich qualitativ höherwertige Materialien einsetzen.
Wichtig ist also die Frage, ob es bei dem geplanten Projekt ein klares Risikoprofil gibt und ob eine Risikoverteilung überhaupt möglich ist.
Eine weit verbreitete Tendenz bei der öffentlichen Hand ist der Wunsch, möglichst alle Risiken auf den Privaten zu übertragen. Dies ist jedoch weder sinnvoll noch wirtschaftlich. Die öffentliche Hand muss bereit sein Risiken zu teilen und bestimmte Risiken, die der Private nicht beeinflussen kann, weiterhin selbst zu tragen (siehe auch Phase II: Machbarkeitsstudie und Wirtschaftlichkeitsprognose).
1.2 Leistungsbeschreibung
Das PPP-Projekt sollte in seiner Leistungsbeschreibung outputbezogen sein. Eine outputspezifische Leistungsbeschreibung beschreibt die zu erreichenden Ziele, also WAS. Die Entscheidung über das WIE soll dem privaten Partner überlassen bleiben, damit hier Spielraum für innovative und effiziente Lösungen eröffnet werden.
1.3 Akzeptanz von Politik und Öffentlichkeit
Für die Umsetzung eines PPP-Projekts, bedarf es der Akzeptanz von Politik und Öffentlichkeit. Andernfalls drohen für eine Realisierung des Projekts erhebliche Hindernisse – auch wenn es im Vorfeld positive wirtschaftliche Prognosen gibt.
Politische Hindernisse können in Form von Rats- bzw. Parlamentsbeschlüssen oder Bürgerbegehren gegeben sein. Politische Entscheidungen können zum Beispiel die Übertragbarkeit von Dienstleistungen auf einen privaten Partner oder eine Bindung an langfristige Vertragslaufzeiten untersagen. Daher ist vor der Durchführung eines PPP-Projektes zu prüfen, ob ein PPP-Ansatz genügend Unterstützung findet.
Auch die bisherigen Erfahrungen in Niedersachsen haben gezeigt, wie wichtig ein breiter politischer Konsens und ein "Treiber" vor Ort für das Gelingen eines PPP-Projektes sind.
1.4 Verwaltungsbezogene Hindernisse
Hindernisse in der Verwaltung können sich im Rahmen von Auslagerungen von Personal des öffentlichen Dienstes in private Projektgesellschaften ergeben. Dieser Problematik kann durch den Ausschluss von betriebsbedingten Kündigungen, die Vermeidung von Überleitungen durch Umsetzungen des Personals und die Nutzung der natürlichen Fluktuation begegnet werden. Andernfalls ist Widerstand von betroffenen Beschäftigen zu erwarten.
Ein weiteres nicht-projektbezogenes Eignungskriterium stellen rechtliche Restriktionen z.B. im kommunalrechtlichen Bereich dar. Diese werden später im Rahmen der kommunalrechtlichen Genehmigung und Veranschlagung im Haushalt erläutert (siehe Phase II und FAQ).
2. Projektbezogene Eignungskriterien
Jedes PPP-Projekt muss anhand spezifischer projektbezogener Eignungskriterien beurteilt werden. Nachfolgende Eignungskriterien gelten für Projekte, die überwiegend aus dem öffentlichen Haushalt und nicht über Nutzungsgebühren finanziert werden.
2.1 Investitionsvolumen
Noch vor einigen Jahren herrschte die Auffassung, dass PPP-Projekte gegenüber einer konventionellen Beschaffung erst ab einem Investitionsvolumen von 10-15 Mio. Euro wirtschaftlich vorteilhafter sind. Durch die zwischenzeitliche Entwicklung und Verbesserung der Rahmenbedingungen für PPP-Lösungen ist jedoch auch die Realisierung deutlich kleinerer Projektvolumina möglich und wirtschaftlich.
Daher ist die Diskussion über Mindest-Investitionsvolumen als Eignungskriterium nicht mehr zielführend. Es ist vielmehr eine Betrachtung des einzelnen Projektes erforderlich. Dabei muss z.B. die Frage nach der Marktfähigkeit eines Projektes positiv beantwortet werden. Dieses wird bei Neubauvorhaben ab ca. 2-3 Mio. € der Fall sein. Zumindest müssen sich die Projektvorlaufkosten im Laufe des Lebenszyklus des Projekts durch die erzielten Effizienzvorteile ausgleichen.
Es gilt jedoch auch weiterhin, dass ein hohes Investitionsvolumen grundsätzlich die Wirtschaftlichkeit einer PPP-Lösung erhöht.
In verschiedenen Leitfäden und Empfehlungen wird aufgezeigt, wie durch spezifische Projektstrukturierung und Gestaltung von Vergabeverfahren auch kleinere Projekte erfolgreich umgesetzt werden können (siehe Infospalte).
2.2 Übertragung von Dienstleistungen
Für die Durchführung eines PPP-Lebenszyklusprojekts bedarf es der Bereitschaft der öffentlichen Hand, auch Leistungen für den Betrieb einer Immobilie auf einen privaten Partner zu übertragen. Dieses gilt insbesondere für die bauliche Unterhaltung als wesentlichsten Teil des Betriebes. Durch die Bündelung von Dienstleistungen in einer Hand werden Schnittstellen reduziert und die Effizienz bei der Beschaffung gesteigert. Der erwartete Effizienzvorteil eines PPP-Modells steigt grundsätzlich mit zunehmenden Grad der Übertragung von Dienstleistungen.
2.3 Fördermittel und Standort
Bei der PPP-Eignung ist frühzeitig zu klären, ob, in welcher Höhe und unter welchen Rahmenbedingungen Fördermittel in die Finanzierung einbezogen werden können. Dies ist sowohl für die Strukturierung des Projektes und der Finanzierung als auch für die Wirtschaftlichkeitsprognose von Bedeutung.
Auch Standortfaktoren spielen bei der Vorbereitung und Strukturierung eines Projektes eine Rolle. Möglicherweise lassen sich Teilprojekte lokal oder inhaltlich zusammenfassen, sodass evtl. das Projektvolumen erhöht werden kann und der private Partner Synergieeffekte durch Optimierung des Ressourceneinsatzes nutzen kann.
3. Bewertung der PPP-Eignung
Alle Eignungskriterien können – wie es in der Informationsbroschüre der PPP-Task Force beim Finanzministerium NRW (siehe "Informationsmaterialien") vorgeschlagen wird – nach einem gewichteten Punktsystem bewertet werden.
Dabei ist zu beachten, dass sich seit Veröffentlichung der Broschüre z.B, die Sichtweise zum Thema Investitionsvolumen – wie oben bereits beschrieben – grundlegend verändert hat.
Exkurs: PPP-Projekteignungstest aus dem "PPP-Leitfaden" (Teil 1) aus Bayern
Hier wird eine etwas andere Herangehensweise an die PPP-Eignung eines Projekts gewählt. Der erste Teil ähnelt in etwa dem oben geschilderten Eignungstest aus Nordrhein-Westfalen. Im zweiten Schritt wird eine Annäherung an Finanzierungs- und Transaktionskosten eines PPP-Projekts versucht. Im dritten Schritt schließlich kommt es bereits zu einer Wirtschaftlichkeitsprognose: Hier werden zunächst die Finanzierungskosten der Eigenrealisierungs- und der PPP-Variante gegenüber gestellt, Transaktionskosten werden nur für das PPP-Modell angesetzt. Im Anschluss hieran werden Risiken bewertet und auf ihre Übertragbarkeit geprüft. Diese Darstellung ist sehr anschaulich und detailliert. Die wesentlichen Risiken eines PPP-Modells werden definiert und können mit Hilfe eines Berechnungsschemas für die jeweilige Baumaßnahme abgeprüft werden (siehe Infospalte rechts). Mit den Daten aus dem Kostenvergleich und der Risikobewertung kann letztlich eine erste Wirtschaftlichkeitsprognose angestellt werden.