Teil 5: Kommunal- und Haushaltsrecht
Wird PPP nicht meist betrieben, um die Verschuldungslage einer Kommune zu kaschieren bzw. Verschuldungsgrenzen aufzuweichen?
Wie ist die Haltung der niedersächsischen Kommunalaufsicht zum Thema PPP?
Hat die Einführung der Doppik anstelle der Kameralistik im Gemeindehaushaltsrecht Einfluss auf die Umsetzung eines PPP-Projekts?
Werden PPP-Entgelt im Vermögens- oder im Verwaltungshaushalt veranschlagt?
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Auch bei der Genehmigung eines PPP-Projekts, das in der Regel ein "kreditähnliches Rechtsgeschäft" darstellt, wird die Kommunalaufsicht die Leistungsfähigkeit einer Kommune prüfen. Die regelmäßige Zahlung eines Entgelts an einen privaten Partner wird dabei gleichgesetzt mit dem Schuldendienst bei konventioneller Kreditfinanzierung. Eine Ausweitung kommunaler Verschuldungsgrenzen durch PPP ist damit nahezu ausgeschlossen.
Wie ist die Haltung der niedersächsischen Kommunalaufsicht zum Thema PPP?
Grundsätzlich ist jedes PPP-Projekt individuell zu betrachten, daher kann hier keine einheitliche Aussage getroffen werden. PPP wird als "kreditähnliches Rechtsgeschäft" gewertet und ist damit genehmigungspflichtig (vgl. Phase II – Kommunalrechtliche Rahmenbedingungen). Anhaltspunkte für die Genehmigungsfähigkeit eines PPP-Projektes liefert der so genannte "Krediterlass" des Landes, der die Leistungsfähigkeit einer Kommune in den Vordergrund stellt (siehe Runderlass des Nds. Innenministeriums vom 08.11.1993 – Nds. Ministerialblatt S. 1330, geändert durch RdErl. vom 23.07.1997 – Nds. MBl. S. 948). Folgende Kriterien stehen dabei insbesondere im Fokus:
- die Erforderlichkeit des Projekts,
- die Leistungsfähigkeit der Kommune sowie
- der Effizienzvergleich zwischen konventioneller und PPP-Realisierung.
Grundsätzlich hat dies einen positiven Effekt: Exakte Daten zum Immobilienvermögen liegen in den Kommunen nur selten vor, da die Kameralistik dies nicht zwingend erfordert. Dies ist allerdings eine wesentliche Voraussetzung für die Umstellung des Gemeindehaushaltsrechts auf die Doppik, wie sie auch in Niedersachsen geplant ist. Ist diese Voraussetzung erfüllt, ist auch die Entscheidungsgrundlage für die Durchführung eines PPP-Projekts solider.
Werden PPP-Entgelte im Vermögens- oder im Verwaltungshaushalt veranschlagt?
Entgeltzahlungen im Rahmen von PPP-Projekten stellen in der Regel wiederkehrende Annuitäten dar, die sich aus Zins- und Tilgungslasten zusammensetzen. Die Darstellung dieser Entgelte im Haushaltsplan ist abhängig vom jeweiligen Vertragsmodell. Beim Erwerber- und Inhabermodell sind Entgelte dem Vermögenshaushalt zuzurechnen, wenn es sich um einen Herstellungsaufwand handelt. Handelt es sich dagegen um Erhaltungsaufwand oder Betriebs- und Finanzierungskosten sind sie dem Verwaltungshaushalt zuzurechnen.
Eine Trennung der Ausgaben in Vermögens- und Verwaltungshaushalt ist jedoch grundsätzlich nur dann möglich, wenn die Entgeltzahlungen bereits im Vertrag aufgeteilt wurden oder eine plausible Schätzung der Herstellungskosten vorliegt.