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IV. Kommunalrechtliche Rahmenbedingungen

Die Kommunalaufsichtsbehörde hat die Aufgabe, die Kommunen in ihren Rechten zu schützen und die Erfüllung ihrer Pflichten sicherzustellen. Daher sollte man auch kritische Fragen von dort zunächst einmal als Hilfestellung beim Finden der besten Lösung verstehen.

Mit diesen Fragen muss man sich im Rahmen der Planungen für ein PPP-Projekt zwangsweise auseinandersetzen, denn die meisten der vorgestellten PPP-Vertragsmodelle stellen "kreditähnliche Rechtsgeschäfte" dar, die der Genehmigung durch die Kommunalaufsichtsbehörde bedürfen.

Auf der anderen Seite müssen Projekte der öffentlichen Hand dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit genügen. D.h. ein positiver Wirtschaftlichkeitsvergleich, der in der Ausschreibung bestätigt wird, ist für die Kommunalaufsicht ein wichtiges Signal, dass diesem Prinzip Rechnung getragen wird.

Wichtige Voraussetzungen für eine Genehmigung durch die Kommunalaufsichtsbehörde

  • Kredite dürfen grundsätzlich nur aufgenommen werden, wenn eine andere Finanzierungsform nicht möglich ist.

  • Die Erforderlichkeit einer Bau-, Sanierungs- bzw. Modernisierungsmaßnahme muss nachgewiesen werden.

  • Sicherstellung der dauernden Leistungsfähigkeit einer Kommune: Sie muss in der Lage sein, ihren Aufgaben nachzukommen, ohne dabei die Vorschriften zur Einhaltung einer geordneten Haushaltswirtschaft zu gefährden.

  • Der PPP-Vertrag darf keine unangemessenen Risiken enthalten. Bürgschaften, Gewährverträge oder andere Sicherheiten dürfen nur zur Erfüllung von öffentlichen Aufgaben abgegeben werden.

  • Risikoverlagerung auf den privaten Partner: Die Genehmigung eines PPP-Projekts ist umso wahrscheinlicher, je mehr Risiken auf den privaten Partner übertragen werden und je besser die vertragliche Absicherung für den Insolvenzfall geregelt ist. Hier setzt die Wirtschaftlichkeit des Projekts jedoch Grenzen, denn umso "sicherer" ein Projekt für die öffentliche Hand ist, umso höher werden die Entgelte an die private Seite.

Langfristigkeit von PPP-Verträgen

Aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörden gibt es Faktoren, die die Wirtschaftlichkeit eines PPP-Projekts langfristig gefährden können. Zuvorderst wird oft die schrumpfende Bevölkerungszahl genannt, die zum Beispiel ein langfristiges PPP-Schulprojekt erschweren könne.

Diesen Bedenken kann man zum einen dadurch begegnen, dass man im Rahmen der Bedarfsfeststellung der Phase I möglichst aussagekräftige Informationen zur demografischen Entwicklung einholt und beispielsweise auf verschiedenen Zukunftsszenarien aufsetzt. Andererseits lassen PPP-Verträge natürlich auch die Vereinbarung so genannter "Exit-Klauseln" zu. Es kann beispielsweise geregelt werden, dass die Nutzung einzelner Gebäude zu einem bestimmten Zeitpunkt aufgegeben wird. Es könnte auch geprüft werden, ob die Möglichkeit einer früheren Vertragsbeendigung mit vertraglich vereinbarten Ausgleichszahlungen an den privaten Partner Sinn machen würde. Vertragliche Regelungen lassen sich immer finden – aber die Wirtschaftlichkeit muss weiterhin im Vordergrund stehen.

Es ist in jedem Fall empfehlenswert, die Kommunalaufsicht frühzeitig in die Projektplanung einzubeziehen, um mögliche rechtliche, wirtschaftliche oder sonstige Fragen frühzeitig bei der Planung einbeziehen zu können.

Veranschlagung von Entgeltzahlungen im kommunalen Haushalt

  • in der Kameralistik

Die Darstellung von PPP-Projekten im Haushaltsplan ist abhängig vom jeweiligen Vertragsmodell. Beim Erwerber- und Inhabermodell beispielsweise sind Entgelte dem Vermögenshaushalt zuzurechnen, wenn es sich um einen Herstellungsaufwand (Investition) handelt. Handelt es sich Erhaltungsaufwand oder Betriebs- und Finanzierungskosten sind sie dem Verwaltungshaushalt zuzurechnen. Eine strikte Trennung der Ausgaben in Vermögens- und Verwaltungshaushalt ist nur dann möglich, wenn die Entgeltzahlungen bereits im Vertrag aufgeteilt wurden oder eine plausible Schätzung der Herstellungskosten vorliegt.

  • im Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen

Wie im kameralistischen Haushaltsrecht auch, ist die Veranschlagung nach dem NKR abhängig vom jeweiligen Vertragsmodell.

Die Grundsätze der Bilanzierung von PPP-Projekten werden im Niedersächsischen Krediterlass beschrieben. Maßgeblich für die Bilanzierung von PPP-Projekten ist insbesondere die Zuordnung des wirtschaftlichen Eigentums sowie der Ausgestaltung der PPP-Modelle. Hinsichtlich des wirtschaftlichen Eigentums kann aus Vereinfachungsgründen auf die Regelungen des Bilanzsteuerrechts verwiesen werden. Im Hinblick auf die Auswirkungen der verschiedenen PPP-Modelle auf die Veranschlagung im doppischen Kommunalhaushalt wird auf das 4. Kapitel des NRW-Leitfadens "PPP und Neues Kommunales Finanzmanagement" verwiesen (siehe Informationsmaterialien).

Der Leitfaden kann aber aus niedersächsischer Sicht nicht in seiner Gesamtheit empfohlen werden, da sich einige Regelungen der Doppik erheblich unterscheiden. Insbesondere sind hier die Vorschriften zur Bewertung des Anlagevermögens zu nennen.


Weitere Fragen zu diesem Themenkomplex finden Sie in den FAQ.

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